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环境污染的代价——解读:十四部门发文《生态环境损害赔偿管理规定》

2022年5月16日,生态环境部联合最高法、最高检和科技部、公安部等14个部门印发了《生态环境损害赔偿管理规定》(以下简称《管理规定》)。本次《管理规定》主要针对在生态环境损害赔偿中,各部门任务分工、工作程序和保障机制等方面提出要求。笔者认为该规定是近几年在环境损害赔偿方面较为详尽一项规范,对《生态环境损害赔偿制度改革方案》、《民法典》、《环境保护法》等法律法规进行细化,具有较强操作性。看了这个规定后,边学习边整理,作为学习笔记,梳理了以下十点。

 

一、实行“环境有价、损害担责“原则

2017年8月,中央全面深化改革领导小组会议审议通过《生态环境损害赔偿制度改革方案》,将“环境有价,损害担责”被确定为原则。《民法典》规定了环境污染和生态破坏侵权责任以及惩罚性赔偿机制。此次发布的《管理规定》第3条也将“环境有价、损害担责“作为重要原则提出,以改变环境污染群众受害、政府买单的困局。

 

二、规定赔偿权利人、赔偿义务人以及赔偿范围

《管理规定》第6条将《民法典》第1235条规定的赔偿权利人进一步明确,为“国务院授权的省级、市地级政府“,也包括直辖市所辖的区县级政府。第8条将造成生态环境损害的单位或者个人确认为赔偿义务人,但规定较为笼统,缺少第三人造成损害的赔偿规定。《民法典》第1233条规定第三人也系赔偿义务人,“因第三人的过错污染环境、破坏生态的,被侵权人可以向侵权人请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。侵权人赔偿后,有权向第三人追偿。”

 

根据《民法典》第1232条规定,故意污染环境“造成严重后果”的,承担惩罚性赔偿。因此依照《管理规定》的赔偿责任,笔者认为同样适用惩罚性赔偿。在赔偿范围方面,《管理规定》第5条与《民法典》第1235条的内容相同,包括:(一)生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失;(二)生态环境功能永久性损害造成的损失;(三)生态环境损害调查、鉴定评估等费用;(四)清除污染、修复生态环境费用;(五)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。另外,法律规定相关免除或者减轻损害赔偿责任规定的,应予减轻或免除。

 

三、两种情形不适用规定

《管理规定》并非适用全部的环境损害赔偿情形,涉及海洋生态环境损害赔偿的适用海洋环境保护法等法律及相关规定;涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的,适用《民法典》侵权责任。《管理规定》适用范围包括以下情形:生态环境损害,是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。

 

四、无法修复采取替代性修复方式

《管理规定》第9条将生态环境损害分为可以修复和无法修复两种情形。对可以修复的,修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平;对无法修复的,赔偿义务人相关费用,或者开展替代修复,实现生态环境及其服务功能等量恢复。其中,规定提出“等量恢复“,意在强调环境修复应当具有填补性。

 

该规定系对《民法典》第1234条的重申,即“违反国家规定造成生态环境损害,生态环境能够修复的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的,国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复,所需费用由侵权人负担。“

 

另外,《管理规定》 “赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商协议或生效判决要求,结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。”、“引导赔偿义务人自行或委托社会第三方机构修复受损生态环境,或者根据国家有关规定组织开展修复或替代修复”。由此,为第三方专业生态修复企业打开了市场。据生态环境部2021年11月25日公布数据[1],“十三五”以来,截至2021年11月,全国已办理7600余件生态环境损害赔偿案件,涉及赔偿金额超90亿元。可见,随着生态损害赔偿制度的普及,第三方专业生态修复未来可成为一项绿色产业。

 

五、损害事实调查中可使用刑事证据

《管理规定》第19条第1款规定,生态环境损害索赔启动后,赔偿权利人及其指定的部门或机构,应当及时进行损害调查。调查应当围绕生态环境损害是否存在、受损范围、受损程度、是否有相对明确的赔偿义务人等问题开展。调查结束应当形成调查结论,并提出启动索赔磋商或者终止索赔程序的意见。《管理规定》第19条第2款规定,公安机关在办理涉嫌破坏环境资源保护犯罪案件时,为查明生态环境损害程度和损害事实,委托相关机构或者专家出具的鉴定意见、鉴定评估报告、专家意见等,可以用于生态环境损害调查。笔者认为,根据此规定,无需转化刑事诉讼证据即可在本程序中使用。同时,依据相关法律[2],如赔偿权利人提起诉讼的,检察机关可以支持起诉。

 

六、主动磋商,积极赔偿可获量刑激励

《管理规定》第21条到26条确定了赔偿权利人与义务人主动磋商、修复方案、内容公开、鉴定评估、磋商不成提起诉讼等制度性规定。为了促使赔偿义务人承担赔偿责任,《管理规定》第11条规定“赔偿义务人积极履行生态环境损害赔偿责任的,相关行政机关和司法机关,依法将其作为从轻、减轻或者免予处理的情节。”将履行赔偿责任作为量刑激励,有助于赔偿义务人主动积极履行赔偿义务。同时,《管理规定》也采纳灵活的履行义务方式,根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素,实行分类处置,分期赔付等义务承担方式。

 

七、专门性问题采取 “鉴定”、“专家意见”、“检测报告”多轨制

《管理规定》第20条规定,调查期间,赔偿权利人及其指定的部门或机构,可以根据相关规定委托符合条件的环境损害司法鉴定机构或者生态环境、自然资源、住房和城乡建设、水利、农业农村、林业和草原等国务院相关主管部门推荐的机构出具鉴定意见或者鉴定评估报告,也可以与赔偿义务人协商共同委托上述机构出具鉴定意见或者鉴定评估报告。对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件,可以采用委托专家评估的方式,出具专家意见;也可以根据与案件相关的法律文书、监测报告等资料,综合作出认定。

 

该条规定区分了复杂和简单事实两种情形的专门性问题认定方式,采取多轨制解决专门性问题,具有相当的灵活性。值得一提的是,《管理规定》要求,将建立健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。由科技部会同相关部门组织开展生态环境损害鉴定评估关键技术方法研究;生态环境部会同相关部门构建并完善生态环境损害鉴定评估技术标准体系框架,建立完善服务于生态环境损害鉴定评估的数据平台;生态环境部负责制定生态环境损害鉴定评估技术总纲和关键技术环节、基本生态环境要素、基础方法等基础性技术标准;司法部负责指导有关环境损害司法鉴定管理工作。以上规定形成一整套科学完备的环境损害鉴定评估管理体系。

 

八、赔偿协议经司法确认具有强制执行力

《管理规定》第23条规定,经磋商达成一致意见的,赔偿权利人及其指定的部门或机构,应当与赔偿义务人签署生态环境损害赔偿协议。第24条规定,赔偿权利人及其指定的部门或机构和赔偿义务人,可以就赔偿协议向有管辖权的人民法院申请司法确认。对生效判决和经司法确认的赔偿协议,赔偿义务人不履行或不完全履行的,赔偿权利人及其指定的部门或机构可以向人民法院申请强制执行。

 

笔者认为,赔偿义务人拒不执行判决、裁定的行为,情节严重的,也有适用拒不执行判决、裁定罪的可能。此外,除了强制执行力外,《管理规定》还对赔偿义务人不履行或者不完全履行义务的,给予信用惩戒,列入失信被执行人名单,使污染企业的违法成本不局限于经济成本,还包括信用成本。

 

九、责权明晰、条块结合,完善各项机制

《管理规定》厘清了各部门任务分工,生态环境部牵头指导实施生态环境损害赔偿制度,会同其它部门指导相关工作。同时,《管理规定》要求地方政府守土有责,每年应当至少听取一次生态环境损害赔偿工作情况的汇报,督促推进生态环境损害赔偿工作,建立严考核、硬约束的工作机制。国家还建立生态环境损害赔偿工作信息和重大案件信息的报告机制,以及将生态环境损害赔偿工作纳入污染防治攻坚战成效考核以及环境保护相关考核。

 

十、公众监督机制倒逼企业重视生态环境合规

《管理规定》第12条,对公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿的,赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时研究处理和答复。第31条规定,生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项,生态环境损害赔偿协议、诉讼裁判文书、赔偿资金使用情况和生态环境修复效果等信息应当依法向社会公开,保障公众知情权。商业信誉是现代企业的核心价值,这样的规定无疑使污染企业的一举一动暴露在公众监督之下,倒逼企业守住生态环境法律底线,重视企业环境合规治理。


 

[1] 人民时评:环境有价,损害必须担责,人民网官网,2021年11月25日https://baijiahao.baidu.com/s?id=1717381864799958903&wfr=spider&for=pc

[2] 《民事诉讼法(2021修正)》第五十八条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。

 



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